新型城市化是拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿υ慈?duì)于中小城市而言，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展既是國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的必然要求，也是鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求。

10月23日，《中國(guó)中小城市發(fā)展報(bào)告》編撰委員會(huì)、國(guó)信中小城市指數(shù)研究院、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社共同發(fā)布了《中小城市綠皮書：中國(guó)中小城市發(fā)展報(bào)告（2020~2021）》（以下簡(jiǎn)稱：報(bào)告）。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者注意到，該報(bào)告以“聚焦中小城市基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化”為主題，由總報(bào)告、評(píng)價(jià)報(bào)告、分報(bào)告、專題篇和案例篇五部分組成。報(bào)告對(duì)中小城市的內(nèi)涵和數(shù)量進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，對(duì)全國(guó)38個(gè)超千億元縣市進(jìn)行了深入分析，對(duì)中小城市“十四五”期間面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)進(jìn)行了重點(diǎn)剖析和全面描繪。

根據(jù)報(bào)告研究結(jié)果，近年來，我國(guó)中小城市城市化進(jìn)程在區(qū)域格局上發(fā)生了顯著變化，呈現(xiàn)“東穩(wěn)西快”的現(xiàn)狀。中小城市及其直接影響和輻射的區(qū)域在經(jīng)濟(jì)總量上約占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的55%，地方財(cái)政收入約占全國(guó)財(cái)政收入的40%。中小城市在空間上星羅棋布、連軸結(jié)網(wǎng)，成為國(guó)家城市群發(fā)展戰(zhàn)略在空間格局的重要支點(diǎn)，從而成為城市群和全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動(dòng)基點(diǎn)和有力支撐。相對(duì)于其他城市類型，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的還是中小城市，也是當(dāng)前拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要“增長(zhǎng)點(diǎn)”。

走差異化發(fā)展路徑

報(bào)告指出，中小城市數(shù)量多、分布廣、差異大，必須根據(jù)不同類型和特點(diǎn)采取差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。

城市群內(nèi)和鄰近中心大城市的中小城市，發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)較好，與中心大城市聯(lián)系緊密，是城市群發(fā)展壯大的重要支點(diǎn)。報(bào)告認(rèn)為，此類中小城市要進(jìn)一步加強(qiáng)與中心大城市的聯(lián)系與對(duì)接，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，更好地支撐城市群的發(fā)展。

一般而言，不在城市群范圍、地處偏遠(yuǎn)區(qū)域的中小城市遠(yuǎn)離中心大城市和省域城市中心，往往經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，屬于“經(jīng)濟(jì)冷點(diǎn)”。這些中小城市大多位于生態(tài)功能區(qū)，生態(tài)保護(hù)的任務(wù)艱巨，必須加大生態(tài)補(bǔ)償力度，建立橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，建立健全中央和地方共同參與和責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。同時(shí)，加快產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擇優(yōu)建設(shè)與特色契合的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由上級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金，加強(qiáng)交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，促進(jìn)省會(huì)城市或區(qū)域中心城市某些產(chǎn)業(yè)向此類城市轉(zhuǎn)移。

對(duì)于明星中小城市而言，由于正確的發(fā)展路徑、良好的區(qū)位條件，在實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年目標(biāo)進(jìn)程中走在了前列。如江蘇昆山市堅(jiān)持創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，成為中小城市的一面旗幟；湖南長(zhǎng)沙縣創(chuàng)建“兩型社會(huì)”實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，成為中部地區(qū)的領(lǐng)跑者；成都市雙流區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，遼寧海城市力求四化協(xié)同發(fā)展，分別成為西部和東北部地區(qū)的明星城市。

報(bào)告研究指出，這些明星中小城市，要對(duì)標(biāo)國(guó)內(nèi)國(guó)際一流，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間，向產(chǎn)業(yè)集群化、產(chǎn)業(yè)生態(tài)化方向發(fā)展提升，形成更強(qiáng)的核心競(jìng)爭(zhēng)力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，成為基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的排頭兵和引領(lǐng)者。

相比之下，一些資源枯竭、經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯、產(chǎn)業(yè)升級(jí)遇阻、人口持續(xù)性減少的收縮型中小城市，則要精準(zhǔn)分析，找出原因，因城施策。對(duì)于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱的中小城市，要根據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源稟賦特點(diǎn)，培育新產(chǎn)業(yè)，借力發(fā)展；對(duì)于人口密度過低的中小城市，則需要優(yōu)化區(qū)劃調(diào)整，充分發(fā)揮主城區(qū)規(guī)模經(jīng)濟(jì)聚集優(yōu)勢(shì)，尋找新的突破口和動(dòng)力源。

此外，特色中小城市也極具代表性。報(bào)告認(rèn)為，特色中小城市，如旅游城市、礦產(chǎn)資源型城市等需要依托特色資源稟賦實(shí)行錯(cuò)位發(fā)展，重構(gòu)競(jìng)爭(zhēng)力。

以旅游型城市為例，旅游型城市首先要牢固樹立生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念，堅(jiān)持“綠水青山就是金山銀山”，在保護(hù)生態(tài)基礎(chǔ)上謀求城市的可持續(xù)性發(fā)展。其次，要不斷豐富產(chǎn)品業(yè)態(tài)，基于旅游“體驗(yàn)性為主”的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)從景點(diǎn)旅游向全域旅游模式的轉(zhuǎn)變，擺脫過度依靠“門票經(jīng)濟(jì)”，推進(jìn)旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全域化、公共服務(wù)一體化、旅游監(jiān)管全覆蓋，產(chǎn)品營(yíng)銷與目的地推廣有效結(jié)合，提升產(chǎn)業(yè)附加值，帶動(dòng)大旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。最后，針對(duì)人們對(duì)健康生活追求，推動(dòng)旅游和健康產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。旅游城市同時(shí)也是自然環(huán)境和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量高的城市，要借助生態(tài)優(yōu)勢(shì)，培育壯大康養(yǎng)旅游產(chǎn)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈。實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。

對(duì)于礦產(chǎn)資源枯竭型城市來說，礦產(chǎn)資源是有限的，依托礦產(chǎn)資源發(fā)展的城市不可避免地會(huì)遇到資源枯竭的問題。報(bào)告認(rèn)為，當(dāng)前我國(guó)資源枯竭型城市轉(zhuǎn)型已取得階段性成果，但未來的任務(wù)仍十分艱巨。礦產(chǎn)資源型城市的核心問題是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，要大力推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，加快培育壯大多元并舉、多極支撐的產(chǎn)業(yè)體系；深度融入城市群、都市圈建設(shè)，加強(qiáng)與區(qū)域內(nèi)中心城市的聯(lián)系與協(xié)同，根據(jù)城市特點(diǎn)推動(dòng)城市特色發(fā)展，徹底改變資源型產(chǎn)業(yè)“一業(yè)獨(dú)大”的格局，增強(qiáng)資源型城市抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，逐步走上可持續(xù)發(fā)展的良性軌道。

中小城市脫碳面臨挑戰(zhàn)

報(bào)告指出，我國(guó)中小城市實(shí)現(xiàn)脫碳發(fā)展面臨較大挑戰(zhàn)。一方面，中小城市的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和碳達(dá)峰、碳中和問題平衡難度大。另一方面，中小城市“雙碳”示范項(xiàng)目成本收益平衡難度大、吸引投資也是未來中小城市實(shí)現(xiàn)面臨的瓶頸。

“雖然很多中小城市對(duì)低碳發(fā)展表現(xiàn)出積極的態(tài)度和充分的準(zhǔn)備，但它們卻必須在中長(zhǎng)期的低碳發(fā)展目標(biāo)和短期的GDP增長(zhǎng)目標(biāo)之間做出平衡。”報(bào)告認(rèn)為，中國(guó)幅員遼闊，數(shù)量眾多的中小城市之間資源稟賦差異極大。發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大就業(yè)、提高人民生活水平仍然是廣大中小城市面臨的首要問題。但是目前高碳產(chǎn)業(yè)所占比重比較大，往往會(huì)帶來較高的化石能源使用和碳排放水平。因此，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的低碳轉(zhuǎn)型是目前中小城市實(shí)現(xiàn)低碳發(fā)展的一大重要挑戰(zhàn)。

在中小城市推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和過程中，示范項(xiàng)目的建設(shè)十分重要。但是，這些示范項(xiàng)目建設(shè)與實(shí)施也存在成本和收益平衡的問題，項(xiàng)目巨大的投入成本與其前期運(yùn)行帶來的微薄收益存在突出的運(yùn)營(yíng)矛盾。雖然這些示范項(xiàng)目具有較好的社會(huì)效益，但實(shí)際成本和效益，以及巨大的硬件投資導(dǎo)致了較高的資金壓力。示范項(xiàng)目的可持續(xù)運(yùn)營(yíng)壓力大，存在相關(guān)設(shè)施閑置荒廢的風(fēng)險(xiǎn)。

當(dāng)前，中小城市也面臨大城市高碳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移誘惑。隨著大城市碳減排的壓力越來越大等問題，企業(yè)碳成本快速上升。這將迫使許多企業(yè)逐步搬遷到中小城市。這些從發(fā)達(dá)城市搬遷來的產(chǎn)業(yè)，大部分屬于能源、原材料初級(jí)加工業(yè)等，其中有很多都是高碳排放量的產(chǎn)業(yè)，但在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)烈需求下，很多中小城市有內(nèi)在動(dòng)力利用相對(duì)低廉的生產(chǎn)要素價(jià)格和優(yōu)越的資源稟賦承接轉(zhuǎn)移來的高碳產(chǎn)業(yè)。但是，這些高碳產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移也為中小城市的低碳發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，如何在吸納這些產(chǎn)業(yè)的同時(shí)實(shí)現(xiàn)這些產(chǎn)業(yè)的脫碳改造，這是中小城市要面臨的又一挑戰(zhàn)。

報(bào)告進(jìn)一步指出，中小城市低碳發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)往往較缺乏，脫碳路徑不清晰。目前，對(duì)于大城市低碳發(fā)展討論的比較廣泛，但對(duì)中小城市的低碳規(guī)劃少?，F(xiàn)有城市碳達(dá)峰、碳中和路徑研究適宜于大城市低碳轉(zhuǎn)型場(chǎng)景。但中小城市的基礎(chǔ)建設(shè)水平、城市規(guī)模、資金投入和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀與大城市的差距較大，這些規(guī)劃設(shè)計(jì)在中小城市的適用性不強(qiáng)，雙碳路徑無法有效對(duì)接中小城市的發(fā)展實(shí)際，也無法指導(dǎo)中小城市低碳發(fā)展戰(zhàn)略。

此外，由于公眾缺少積極參與，企業(yè)等其他利益相關(guān)者缺乏對(duì)低碳城市建設(shè)各個(gè)環(huán)節(jié)和領(lǐng)域的關(guān)注和監(jiān)督，造成城市的低碳建設(shè)推進(jìn)緩慢，缺乏針對(duì)性和適用性。除去加強(qiáng)對(duì)低碳城市建設(shè)的宣傳和激勵(lì)政策，中小城市還需要探索更多吸引公眾積極參與的有效措施，這也是目前我國(guó)中小城市需要進(jìn)一步進(jìn)行加強(qiáng)的地方。